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非洲政治民主化历程和
实践反思
——兼论非洲民主政治实践与
西方民主化理论的反差
张宏明
内容提要民主化并非是非洲国家政治发展的自然过程，而是在外部环境变化和内部条件不充分的背景下启动的。这也是导致许多非洲国家民主转型失范的重要原因，突出体现在原有的威权政体并未真正解体或消除，只是受到程度不同的削弱。民主开启的特殊性及民主转型的失范，使得多数非洲国家的民主巩固仍滞留在民主政治的制度建设层面，而民主文化的培育则依然任重道远。非洲国家的民主巩固不能仅凭选举周期的届数或政权更迭的频率来判定，而应取决于蕴涵其中的民主价值含量。较之民主的形式，民主的质量更为重要。非洲的经验表明，民主化可以从不同的基础起步，但条件的充分与否则关系到民主化推进的速率、民主政治的质量以及民主制度的形态和效能。这也是转型后的非洲国家民主政体为何多系介乎于民主与威权之间的“混合政体”的缘由所在。非洲的经验还表明，“结构因素”和“过程因素”始终伴随着各国民主化进程，但随着民主化进程的深化，较之“政治行为人”的能动作用，社会经济条件的支撑作用正日益凸显。非洲国家的民主政治并未完全照搬照抄外部经验特别是复制西方模式，而是将民主政治的基本原理与非洲实际相结合的产物。非洲国家现实的民主政治总体上是与其社会经济发展水平相适应的，从这个意义上说，“混合政体”或将成为一种“常态化”的政体类型，且会在非洲存续很长时间。非洲国家的民主政治实践与西方民主化理论之间存在着明显的反差，但这也正是非洲民主化研究的意义所在。
关键词非洲政治民主开启民主转型民主巩固民主质量
作者简介张宏明，中国社会科学院西亚非洲研究所（中国非洲研究院）研究员（北京）。
（原文请见《西亚非洲》年第6期）
年适逢被史学家称之为“非洲独立年”的第一个甲子。政治独立开启了非洲国家政治发展的探索之路。在过去60年，多数非洲国家的政治制度取向经历了由民主政体向威权政体、再由威权政体向民主政体两次比较大的政治变革。作为非洲国家政治探索的持续过程，萌发于20世纪八九十年代之交的非洲民主化运动已经历了30年的发展历程。这次在非洲国家独立后发生的最为广泛而深刻的政治变革，不仅深刻地影响着非洲国家的政治体制、政党制度和政治生态，同时也广泛地作用于非洲国家的经济发展、社会转型和文化变迁；不仅深刻地影响着非洲的地缘政治格局和地缘经济关系，同时也影响并改变着非洲国家与外部世界的关系，乃至域外国家与非洲及域外国家在非洲的关系。然而，学术界对非洲民主化是非曲直的评价见仁见智、莫衷一是。在本轮非洲民主化开启30年后的今天，重新审视和评估其利弊得失可谓适逢其时。
非洲民主化由民主开启、民主转型和民主巩固三个既相对区隔，又相互衔接、相互关联的阶段构成，是一个循序渐进、环环相扣、相互影响、不断深化的持续过程。借助既有的民主化理论，通过梳理非洲民主化发生、发展的演化过程，本文试图解析或回答下述问题：其一，非洲政治民主化为什么萌发于20世纪80年代末并在90年代初形成潮涌，如何辩证地看待内因与外因之间的关系？其二，非洲民主开启的影响因素有哪些，其中的主导因素是什么，如何辨析结构因素与过程因素及功能分析与行为分析的各自特点和相互关系？其三，非洲民主化实践在哪些方面背离了西方民主化理论的“先验”认知，非洲国家民主转型失范的缘由何在，如何看待其“混合政体”？其四，非洲国家的民主巩固为什么进展缓慢，其民主化进程为何仍滞留于制度建设层面，其缘由何在，如何评估非洲政治民主化，其原则或标准是什么？
非洲政治民主化萌发的
时空环境
笔者在《多维视野中的非洲政治发展》一书的开页之言即写道：“非洲国家独立以来政治发展的历程和轨迹表明，其对政治发展道路的选择，特别是政治体制的取向和设置并非是其领导人心血来潮或随心所欲的结果。而是受到其所面临的历史与现实、内部与外部、主观与客观等种种特定的条件和因素制约的，是上述条件和因素互动、综合作用的结果。”本轮非洲政治民主化运动萌发于20世纪80年代末并在90年代初形成潮涌绝非偶然，同样是由特定的“时空环境”所塑造的氛围促成的，从中依然可以清晰地看到历史与现实、主观与客观，特别是内部与外部因素之间的互动作用。非洲民主化的特殊性在于，它不是非洲国家政治发展的自然过程，而是在外部环境变化和内部条件不充分的背景下启动的。不过，本轮非洲民主化又不同于在独立之初宗主国单方面强加于非洲国家的民主政治实验，因为这之中包含着非洲人自身的政治探索或政治意愿，这也是本次民主化未重蹈中途夭折之覆辙并得以延续至今的重要原因。站在非洲国家当权者的视角，本轮政治民主化是在内外压力交互作用下开启的，内部压力主要是经济危机以及由其触发的社会、政治危机；外部压力则主要源于苏东剧变及其所引发的西方大国对非洲国家态度的变化。无论是内因还是外因，任何一个单独因素都不可能孤立地发挥作用，但是本轮非洲民主化开启于国际格局转换之际，联系到非洲国家经济的对外依附性及其由此而导致的政治脆弱性，外部压力的作用不容低估。梳理内因、外因在非洲民主开启中的作用，关键在于厘清它们各自作用于政治变革的时间或次序，以及在特定的时空背景尤其是关键的时间节点彼此交集、互动所产生的共振效应。
（一）经济因素与非洲政治变革的关系
经济因素虽只是促成非洲政治变革的诸多因素之一，但又是其中最为基本的因素。概言之，经济因素对政治变革的影响有两种形式：一种是经济增长引发的社会进步为政治发展构成支撑或对政治发展提出正向要求，即比较政治学特别是马克思主义政治经济学关于经济基础与上层建筑关系的论述；另外一种则是经济危机触发的社会危机对政治变革的“逆向要求”，系指经济因素作为社会压力传导到政治系统，进而引发政治变革甚或政治革命。非洲国家的情况属于后者，即政治民主化并非是非洲国家经济增长的内生要求，而是非洲国家的当权者迫于经济危机所引发的社会、政治危机的压力而被迫做出的政治妥协。这种由经济危机所引发政治变革亦可谓非洲民主化有别于其他地区的特点之一。在20世纪80年代末和90年代初，影响非洲政治变革的经济因素主要由经济危机和结构调整两部分构成。虽然经济危机与结构调整的交互作用所触发的社会、政治危机可能会引发非洲国家的政治变革，但是政治变革是否一定会演化为政治民主化则是另外一个问题。换言之，非洲政治民主化与经济危机之间并不存在必然联系。按照西方比较政治学或民主化理论，贫困落后国家的经济危机无益于政治民主化，更无助于民主巩固。这也是为什么早在非洲民主化初兴之时就有学者质疑在经济危机背景下是否有可能实行政治民主化的缘由所在。非洲的经验显示，虽然由于结构调整而加剧的经济危机并不构成民主政治的生成条件，但它所引发的社会、政治危机则为非洲国家的政治变革营造了一种“压迫性”的氛围，并通过与外部压力的交互作用迫使当权者做出政治让步。
1．经济危机在非洲政治民主化中的作用
由于内部发展战略失误，加之外部经济环境恶化，非洲经济形势从20世纪70年代中期起趋于恶化，进入80年代更是每况愈下。为扭转危局或进行自救，年4月非洲统一组织出台了《拉各斯行动计划》，但由于缺乏资金等原因，该计划形同一纸空文。在这种情况下，非洲国家只得求助于世界银行和国际货币基金组织，接受其条件苛刻的《结构调整方案》，因为除此之外，非洲国家找不到其他贷款渠道。然而，结构调整对非洲国家而言是一把双刃剑，从结果来看，但凡实施结构调整的非洲国家都引发了市民阶层的不满，许多国家还爆发了声势浩大的“街头运动”或“城市暴动”，进而形成经济社会政治危机并发的危局。这迫使一些非洲国家不得不中止执行“结构调整计划”，而暂停履行其所承诺的义务就意味着失去外援，其结果又进一步加剧了经济危机。不少非洲国家几经反复，但是面对公职人员的工资甚至军饷难能按时足额发放的严酷现实，最终只能重启“结构调整计划”。例如，分别开启本轮法语非洲国家和英语非洲国家民主转型先河的贝宁和赞比亚都曾发生过此类情况。这表明非洲国家的经济状况已经恶化到不得不借助外援来维持其运转的地步，许多非洲国家正是在经济危机和结构调整交互作用下开启民主化进程的。由此可见，不仅经济发展可以正向地作用于政治上层建筑，经济危机同样也能够逆向地触发政治变革甚或政治革命。那么，经济危机与结构调整是如何发生关联性的，它们又是如何通过交互作用引发非洲国家政治变革的呢？
2．结构调整与经济危机之间的关联性
从时序上说，非洲国家是为了缓解经济危机才被迫接受世界银行和国际货币基金组织提出的《结构调整方案》的，因此，经济危机与结构调整在初始阶段原本是“前因后果”关系。为了获得援助性贷款，非洲国家必须调整国内经济政策，但由于国际金融机构开出的“药方”需要较长的疗程，短期内结构调整非但未能缓解经济危机，反而加剧了经济危机。于是，两者的关系又由初期的“前因后果”关系演化为“互为因果”关系，甚至形成了“恶性循环”。经济危机与结构调整的这种“悖论”关系在非洲宏观经济指标中也得到相应的反映，突出体现在：经济增长幅度持续下降，债务负担逐年加重，财政赤字迅速增加，通货膨胀居高不下，人均收入逐年下降，而且整个非洲大陆几乎没有一个国家得以幸免。在结构调整背景下，20世纪80年代非洲经历了独立以来最为广泛而深重的经济危机，因而被视为“失去的10年”。经过10年左右的结构调整，许多国家的经济状况特别是贫困状况甚至比独立时更糟糕。例如，非洲大陆的债务从年的亿美元增至年的亿美元；同期，非洲大陆最不发达国家的数量从17个增至28个。问题的严重性还在于，身陷经济危机的非洲国家一旦接受《结构调整方案》后便身不由己甚或势如骑虎，难以摆脱对国际金融机构的依赖。事实上，自《结构调整方案》出台后，接受此方案的非洲国家在逐年增多，截至20世纪80年代末90年代初民主化浪潮初兴之时，除个别国家之外，多数非洲国家都已加入到这一行列。
3．结构调整在非洲民主化中扮演的角色
世界银行和国际货币基金组织为非洲国家经济发展设计的《结构调整方案》的核心要义是实行经济私有化和自由化。鉴于非洲国家的经济自由化发生在政治民主化之前，因此，有学者认为20世纪90年代的非洲国家政治民主化是其80年代实施经济自由化合乎逻辑的延伸。从时序上或表象上看，特别是站在上层建筑与经济基础相匹配的视角，两者的确构成正相关性，甚至可以将经济自由化视为非洲政治民主化的先导。但客观地讲，在初始阶段，国际金融机构在非洲推行《结构调整方案》的初衷是解决非洲国家面临的经济问题，而并未涉及政治领域。20世纪80年代初，世界银行在探究以往对非洲援助项目失败的原因时，发现问题主要出在“政策环境”上，但这里所谓的“政策环境”也是局限于经济范畴，特别是指非洲国家普遍存在的政府对经济活动的直接干预。世界银行在年发布的《加速撒哈拉以南非洲发展报告》（又称《伯格报告》）中指出，非洲国家的政策扭曲了市场价格，破坏了经济激励机制，进而阻塞了经济增长，并据此劝导非洲国家政府摒弃对经济活动的干预，实行经济自由化政策，发挥市场的作用，以此作为向其提供贷款的条件。而这些贷款条件的具体条款也局限于经济范畴，诸如压缩政府开支、实行货币贬值、政府退出经济活动、允许资本自由流动等。但是，由于“时过境迁”的原因，特别是随着结构调整的深化和国际格局的变化，经济结构调整逐步与非洲国家的政治民主化发生了关联性。随之，结构调整的角色也发生变化。结构调整主要通过下述两种方式或路径作用于非洲国家的政治变革或政治民主化。
其一，结构调整悄然地从经济、社会、政治等诸多方面削弱了非洲国家威权政府的统治基础。虽然这种结果并非是国际金融机构的初衷，但随着接受《结构调整方案》国家的增多及该方案在非洲各国的深化，无形中达到了这种效果。结构调整的要旨是实行经济自由化，非洲国家如欲得到国际金融机构的贷款援助，就必须满足其严苛的条件，而这些条件均会或多或少地弱化非洲国家当权者的执政基础。例如，压缩政府开支意味着大幅削减政府在公共领域的投入，甚至要大幅裁减公务人员；货币贬值导致通货膨胀，引发消费价格的上涨；放开资本管控使得外资可以自由流动，非洲国家或将失去经济自主权；私有化意味着原先由国家控制的经济活动向私人企业放开，等等。而上述举措特别是国家退出经济活动或减少对经济活动的干预，实际上就意味着非洲国家威权政权通过拉拢手段用以维系庇护关系的资源的减少，这无疑会削弱其“政治合法性基础”。英国学者阿莱克斯·汤普森在《非洲政治导论》一书中特别强调了《结构调整方案》的社会、政治影响，并认为国家退出经济活动所导致的庇护关系的松动对非洲国家当权者而言无疑是“灾难性的”。
其二，继经济条件之后，国际金融机构又对执行《结构调整方案》的非洲国家附加了“政治条款”。在《结构调整方案》在非洲行将推行到第10个年头之际，随着冷战结局趋于明朗，受非洲国家的内部形势和外部环境变化，特别是受西方大国对非洲国家威权政权态度变化的影响，国际金融机构在推行《结构调整方案》的过程中也逐步显露出明确的政治意向。例如，从20世纪80年代末开始，世界银行不仅一如既往地要求非洲国家政府进行以自由化、私有化和市场化为导向的经济改革，同时也开始
